por Gilson Carlos Sant’Anna
Doutor em Direto, Mestre em Educação, Mestre em Administração Pública, Presidente da Comissão Permanente de Acesso e de Gestão e Análise dos Documentos Notariais e de Registro da ANOREG/RJ.
Publicado em: 14/02/2007
1. Introdução
A lei 8.159/91, que dispõe sobre a política nacional de arquivos públicos e privados, define, em seu art. 7º, § 1º, os “conjuntos de documentos produzidos e recebidos por instituições de caráter público, entidades privadas encarregadas da gestão de serviços públicos no exercício de suas atividades,”como arquivos públicos.
O Decreto nº 4.073/02 também dispõe que “são arquivos públicos os conjuntos de documentos produzidos e recebidos por agentes do Poder Público, no exercício de seu cargo e / ou função. O art. 16 do referido Decreto estabelece a responsabilidade desses agentes públicos pela preservação adequada dos documentos produzidos e recebidos no exercício de suas atividades, ou deles decorrentes (art.15, II). Dessa forma, os arquivos dos serviços notariais e de registros são classificados como públicos e notários e registradores como responsáveis pela preservação adequada dos documentos de suas serventias.
A referida lei em seu art.17, § 1º, estabelece a ordenação da malha arquivística pública do país nos seguintes termos:
a) Arquivos Federais: o Arquivo Nacional e outros arquivos do Poder Executivo (Ministérios da Marinha, Relações Exteriores, Exército e Aeronáutica), os arquivos dos Poderes Legislativo e Judiciário Federais;
b) Arquivos Estaduais: o arquivo do Poder Executivo, o arquivo do Poder Legislativo e o arquivo do Poder Judiciário;
c) Arquivos do Distrito Federal: os arquivos do Poder Executivo, do Poder Legislativo e do Poder Judiciário;
d) Arquivos Municipais: os arquivos do Poder Executivo e do Poder Legislativo.
Portanto, os arquivos das serventias notariais e registrais , segundo esta ordenação, enquadram-se como arquivos Estaduais ou do Distrito Federal pertencentes ao Poder Judiciário, sendo notários e registradores os responsáveis por sua administração.
2. A importância dos documentos produzidos nos Serviços Notariais e de Registros
As serventias notariais e registrais exercem sua função de forma a evitar conflitos, objetivando harmonizar interesses divergentes e contribuindo, assim, para uma sociedade com menos demandas judiciais.
Os documentos das serventias notariais oferecem as seguintes garantias aos cidadãos: são revestidos de Fé Pública; certeza da data e local onde foram elaborados; responsabilidade objetiva do titular da serventia pela identificação e capacidade das partes; redação técnica do ato jurídico; cumprimento das exigências legais, fiscais e de arrecadação dos tributos devidos; perpetuidade do original; assessoramento de natureza jurídica e fiscal.
Além do valor de prova inerente a esse tipo de documentação, deve-se ter em mente outros usos que se pode fazer dos documentos notariais e registrais, tais como: o Instituto Brasileiro de Geografia Estatística (IBGE), órgão responsável pela produção das estatísticas nacionais, recorre à documentação das serventias para elaborar estatísticas acerca da população brasileira; a demografia histórica, além dos registros paroquiais, utiliza também os registros de nascimentos e de óbitos produzidos por essas serventias; as serventias produzem dados para o que se chama de estatísticas vitais, que auxiliam os governos no planejamento nas áreas de saúde e educação, por exemplo; os registros de imóveis podem servir de fonte primária para o planejamento urbano e de ocupação do solo; os registros de distribuição possuem valor estatístico, como ocorre com a distribuição a posteriori de escrituras lavradas pelos notários, que podem fornecer elementos aos órgãos fiscalizadores sobre a regularidade ou não do recolhimento de taxas e impostos.
Os serviços notariais e de registros constituem, ainda, um vasto arquivo dos atos jurídicos praticados em nossa sociedade. Através dos dados armazenados nesses serviços podemos acessar uma parte a história documental de nosso país. O trabalho de Verger é um exemplo da importância histórica das informações produzidas pelas serventias notariais e registrais. Nesse trabalho, o autor refaz todo o tráfico de escravos entre o Golfo de Benin e a Bahia de Todos os Santos, no século XVII a XIX, utilizando os registros dessas serventias.
3. A Gestão dos Documentos Notariais e Registrais
A gestão de documentos, tal como aparece no Dicionário de Terminologia Arquivística do Conselho Internacional de Arquivos, refere-se a uma área da administração geral relacionada com a busca de economia e eficácia na produção, manutenção, uso e destinação final dos documentos. Originou-se da impossibilidade de se lidar, de acordo com os moldes tradicionais, com as massas cada vez maiores de documentos produzidos pelas administrações. Os volumes documentais crescem numa progressão geométrica, e é necessário que se estabeleçam parâmetros para sua administração. Assim, a partir das soluções apontadas por comissões governamentais de reforma administrativa, instalada nos Estados Unidos e no Canadá no final da década de 40 , nos primeiros momentos do pós-guerra, se estabelecem princípios de racionalidade administrativa, a partir da intervenção.nas seguintes etapas de ciclo documental: produção, utilização, conservação e destinação de documentos.
O art.3º da lei 8.159/91, conceitua gestão de documentos como “o conjunto de procedimentos e operações técnicas referentes à sua produção, tramitação, uso, avaliação e arquivamento em fase corrente e intermediária, visando à sua eliminação ou recolhimento para guarda permanente.”
Um programa de Gestão de Documentos deve contemplar: a seleção e capacitação de recursos humanos; a definição das instalações físicas e dos equipamentos; a elaboração de manuais contendo normas e procedimentos, bem como assegurar o uso adequado da micrográfica, processamento automatizado de dado e outras técnicas avançadas de gestão da informação.
Três fases básicas de gestão de documentos podem ser destacadas:
1ª fase – Produção documental
Nesta fase, o notário/registrador deve contribuir para que sejam criados apenas documentos essenciais à administração da serventia e evitadas duplicação e emissão de documentos desnecessários; opinar sobre a elaboração de fichas e formulários, relativamente à seleção do papel a ser utilizado, suas dimensões, número de exemplares a serem distribuídos, bem como, sobre o próprio conteúdo, visando à obtenção de informações precisas e corretas; sugerir a criação e extinção de modelos e formulários; proporá consolidação de atos normativos alterados ou atualizados com certa freqüência, visando à perfeita compreensão dos fins para os quais foram criados; participar dos estudos sobre a adequação e o melhor aproveitamento de recursos reprográficos e informáticos a serem adotados na serventia; contribuir para a difusão de normas e informações necessárias ao bom desempenho da serventia; elaborar ou participar da elaboração de manuais de correspondência que devem conter procedimentos sobre seu preparo, estilo, formato, linguagem, texto, tipo de papel, quantidade de cópias a serem extraídas. Em suma, o trabalho arquivístico das serventias, tem início no momento em que a concepção de uma informação se materializa sob a forma de um documento.
2ª fase – Utilização de documentos
O exercício das atividades da serventia produz um fluxo documental, bem como a necessidade de controle e guarda dos documentos produzidos. Nesta fase encontramos as seguintes atividades:
a) Protocolo – exerce a função de localizar, com rapidez, qualquer documento avulso ou processo que tenha entrado na serventia.
b) Classificação e arquivamento – somente documentos corretamente classificados e devidamente guardados poderão servir como suporte para a disponibilização de informações fidedignas. Dessa forma, a escolha do método de arquivamento a ser adotado para classificar os documentos em sua fase corrente é de fundamental importância dentro de um programa de gestão.
c) Consulta – todo trabalho de gestão de documentos visa servir à administração e à pesquisa, logo, todos as operações desenvolvidas devem utilizar as informações de forma racional. O controle a consulta deve ser feito no sentido de garantir a integridade do acesso, além de informar com rapidez e segurança onde se encontra a documentação.
d) Expedição de documentos – controle sobre as cópias de todos os documentos que saem da serventia.
3ª fase – Destinação de documentos
Existem diferenças relativas ao valor e à freqüência de uso dos documentos. Dessa forma, a análise, a avaliação, a seleção e a eliminação são operações que consistem em estabelecer o prazo de vida dos documentos. A tabela de temporalidade é o instrumento de destinação que determina os prazos dos documentos nos arquivos correntes e/ou intermediários, bem como o recolhimento aos arquivos permanentes.
A ANOREG/RJ, visando orientar os delegatários quanto à conservação, guarda e descarte de documentos, criou a Comissão Permanente de Acesso e de Gestão e Análise dos Documentos Notariais e de Registros. Esta Comissão tem como objetivo, ainda, localizar e disponibilizar os documentos de especial e/ou relevante interesse histórico, social e jurídico.
A primeira etapa de atuação da Comissão, qual seja a elaboração do Código de Classificação e da Tabela de Temporalidade dos documentos de nossos serviços, foi concluída com êxito. Dessa forma, os processos e documentos notariais e registrais passam a receber tratamento de classificação por assuntos (código de classificação) quando de sua geração e recebimento, possibilitando uma organização física adequada, permitindo agilizar sua recuperação/localização e facilitando as tarefas de avaliação, seleção, eliminação, transferência e recolhimento de documentos.
A Tabela de Temporalidade é um instrumento fundamental para a avaliação dos documentos, já que ela registra o ciclo de vida dos mesmos. Para ser aplicada, deverá ser aprovada pelo notário ou registrador que determinará a destinação final dos documentos (eliminação ou guarda permanente), definirá prazos para sua guarda temporária (vigência, prescrição, precaução), em função de seus valores administrativos, legais, fiscais, históricos, econômicos, culturais, e fixará prazos para sua transferência, recolhimento ou eliminação. Na aplicação da Tabela de Temporalidade o notário ou registrador deve observar os seguintes procedimentos:
a) Identificar valores e prazos de guarda dos documentos do arquivo do serviço. A avaliação deverá ser realizada no momento da produção, paralelamente ao trabalho de classificação, a fim de se evitar acumulação desordenada, segundo critérios temáticos, numéricos ou cronológicos;
b) Relacionar os documentos que serão eliminados e assinar a referida relação;
c) Para se eliminar documentos que não constam da Tabela de Temporalidade, ou que não tenham completado o prazo de vigência e precacional nela previsto, o notário ou registrdor deverá consultar a Comissão de Gestão Documental da ANOREG/RJ.
d) Recolher ao arquivo permanente uma amostragem de 10% (dez por cento) dos documentos que serão eliminados, a fim de se preservar a memória do serviço;
e) Utilizar sempre o seguinte princípio basilar: in dúbio pro guarda, ou seja, em caso de dúvida não eliminar.
4. Alguns comentários sobre a legislação referente aos arquivos das serventias notariais e registrais:
a) Lei 6.015/73 (arts.16 a27) – estabelece normas para a publicidade, a conservação e guarda dos documentos. Os procedimentos determinados pela lei 8159/91, que em seu art.9° permite a eliminação de documentos produzidos por instituições públicas e de caráter privado, entram em conflito com o preceito do art.26 da lei 60l5/73, que dispõe que os livros e papéis pertencentes ao arquivo das serventias ali permanecerão indefinidamente. A solução deste conflito não constitui mero exercício de interpretação jurídica, na medida em que tem gerado dúvidas nos titulares quanto a possibilidade jurídica de se poder ou não depurar os documentos de suas serventias.
Entendemos que a norma jurídica deve existir sempre em consonância com os valores sócio-culturais. Durante sua vigência, fatos novos vão surgindo e , chegando-se a um determinado momento histórico, há uma necessidade social de mudança da lei. O art. 2º da lei de Introdução ao Código Civil dispõe da seguinte forma quanto à revogação das leis:
“art.2° – Não se destinando à vigência temporária, a lei terá vigor até que outra a modifique ou revogue.
§ 1° – A lei posterior revoga a anterior quando expressamente o declare, quando seja com ela incompatível ou quando regule inteiramente a matéria de que tratava a lei anterior.
§ 2º – A lei nova, que estabeleça disposições gerais ou especiais a par das existentes, não revoga nem modifica a lei anterior.
§ 3° – Salvo disposição em contrário, a lei revogada não se restaura por ter a lei revogadora perdido vigência.”
Com base nesse dispositivo legal podemos interpretar o conflito existente entre a lei 6.015 de 30/12/1973 e a lei 8.159 de 08/01/1991, da seguinte forma:
I) Novos fatos, como o crescente número de documentos destinados ao arquivamento e o exíguo espaço existente nas serventias para a guarda de tal documentação, foram surgindo. Dessa forma, tornou-se necessária a modificação do art.26 da lei 6.015;
II) A lei 8159/91 estabelece a Tabela de Temporalidade criando novos critérios, visando atender às novas exigências da realidade concreta. Sendo assim, podemos concluir que a lei 8.159/91 derroga tacitamente a lei anterior, ou seja, existe uma revogação parcial da lei 6.015/73 (apenas de seu art.26) na medida em que a nova lei dispõe diferentemente sobre esse assunto. Esse critério de revogação decorre do axioma lex posterior derogat priorem.
b) Lei 8.159/91 – Classifica os arquivos das serventias notariais e registrais como públicos (art. 7º, § 1°) e estabelece a ordenação da malha arquivística pública do país, na qual os arquivos dessas serventias enquadram-se como parte integrantes do arquivo do Poder Judiciário Estadual ou do Distrito Federal. Estabelece que o titular deve resguardar o sigilo de informação imprescindíveis à segurança da sociedade e do Estado, bem como à inviolabilidade da intimidade, da vida privada, da honra e da imagem das pessoas. Estabelece ainda que o titular não deve desfigurar ou destruir documentos de valor permanente considerado como de interesse público e social. Caso ocorra violação do sigilo ou desfiguração/destruição de documentos, o notário/registrador fica sujeito.à responsabilidade penal, civil e administrativa (arts.6º,23, § 1° e 25);
c) Lei 8.935/94 – Estabelece como um dos critérios para a autorização do funcionamento da serventia, a segurança do local para o arquivamento de livros e documentos (art.4°). São deveres dos notários e registradores, manter os livros, papéis e documentos em ordem, guardar sigilo sobre a documentação, a facilitar o acesso à documentação escrita às pessoas legalmente habilitadas (art.30 I e XII). Caso esses deveres sejam descumpridos, os titulares ficarão sujeitos ao inquérito administrativo disciplinar (art.31,V). Os arts. 41, 42 e 46 repetem determinações da lei 6.015/73 referentes à guarda e conservação do arquivo.
d) Decreto 4.073/02 – Institui o Sistema Nacional de Arquivos (SINAR), que tem por finalidade implementar a política nacional de arquivos públicos e privados, visando à gestão, à preservação e ao acesso dos documentos de arquivo. Estabelece que os arquivos dos serviços notariais e registrais integram o SINAR. (Capitulo II do Decreto).
e) O Decreto 4553/02 – Regulamenta o art.23 da lei 8.159/93, e dispõe sobre a guarda de dados, informações, documentos e matérias sigilosas.
São considerados originariamente sigilosos, registros ou informações cujo conhecimento irrestrito ou divulgação possa acarretar risco à segurança da sociedade e do Estado, bem como aqueles necessários ao resguardo da inviolabilidade da intimidade da vida privada, da honra e da imagem das pessoas (art.2º).
Os agentes responsáveis pela custódia de documentos e sistemas de informações de natureza sigilosa sujeitam-se às normas referentes ao sigilo profissional, em razão do ofício, e a seu código de ética específico, sem prejuízo de sansões gerais ( art.63).
5. Conclusão
Notários e registradores são agentes delegados que têm o dever de administrar serventias cujos arquivos e documentos não lhes pertencem, mas sim, ao Estado. Faz parte da função do notário e do registrador organizar, registrar e proteger a memória de atos e fatos praticados por cidadãos.
VERGER, Pierre, Fluxo e Refluxo do tráfico de escravos entre o golfo de Benin e a Bahia de Todos os Santos: dos séculos XVII A XIX. São Paulo: Editora Corrupio, 1987.
Fonte: ANOREG